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海关总署调研中国保税区
海关总署调研中国保税区2006-05-29 18:57:02 来源：2006年05月29日21世纪经济报道分享到：一场大规模的调研活动正在全国的保税区进行。
“我们4月底接到了任务。”上海外高桥保税区管委会法规处的谭京华5月中旬告诉本报记者。谭京华接到的任务来自中国保税区出口加工区协会(以下简称“两区协会”)，内容为保税区下一步何去何从。
两区协会给全国很多个保税区都布置了类似的课题。与此同时，一个大规模的由海关总署牵头的调研也在全国保税区范围内频繁展开，4月份以来先后去了天津、深圳，至今还在进行中。
这项调研关乎全国15个保税区的命运。“中国的保税区搞了十几年，发展不够理想，保税区自身还存在一些问题。”两区协会理事蒲少伟主任对本报记者说。
据他透露，国家海关总署和两区协会将召开专题研讨会，研究包括保税区在内的海关特殊监管区域下一步如何发展，时间初定于6月。
2003年底，时任全国人大常委会副委员长的成思危就曾提出全国保税区分化发展的建议，试点成功的保税区向以国际物流业为主的自由贸易区转型，不具备条件的改为出口加工区或经济开发区。
本报记者获悉，相关专家和两区协会都认为类似的思路是可行的。保税区到了十字路口。
转型之谋
“国内的保税区只有上海外高桥和深圳做得比较好。”蒲少伟直陈己见。今年1—3月，全国保税区完成的进出口额为234亿美元，其中上海外高桥保税区完成96.4亿美元，几乎独占半壁江山，深圳则以78.6亿美元紧随其后。
“现在主要是上海和深圳在竞争。”他说。
即便如此，这两家保税区也不尽完善。深圳保税区由福田、沙头角和盐田港保税区组成，而沙头角保税区以低层次的加工贸易起家，亟需提升层次和功能。
上海外高桥保税区实际上是经济开发区与海关监管区域的混合体，“这是不规范的。”蒲少伟说。还在浦东新区较早的一任区长胡炜任上，外高桥保税区就形成了现代物流业和高科技产业“南北拓展”的格局，上海对保税区南翼地块的设想是以张江为核心延伸金桥和外高桥的11平方公里微电子产业带建设的契机，大力发展高科技产业。
“保税区的核心竞争力应该是其保税业务。”上海社科院外国投资研究中心主任李小钢指出。但在现实中，国内很多保税区都采用了上海的模式，区内大量存在着内贸公司，这从保税区内企业数与外资企业数的差距就可见一斑。
这种情况与我国保税区设立时的国情有关：它是作为我国发展自由贸易区的一种起步模式创设的，只是后者的一种仿照。相比之下，保税区缺乏全国统一的立法或管理条例，海关监管也相对复杂，保税区最具特色的物流枢纽功能受到了抑制；还不是真正的“境内关外”。
随着中国与WTO规则的不断接轨与融合，保税区正面临着诸多优势的丧失。
一是整体的关税水平从以前的17%下降至9.4%，保税政策的优势不断削弱；其二，随着一般禁止数量限制原则的实施，保税区的贸易自由度优势也被削弱；其三，WTO要求实行国民待遇和非歧视性原则，对地区倾斜转向行业倾斜，保税区原有的企业所得税、地方税收返还等优惠政策将逐步熨平，其特殊经济政策优势也今非昔比。
“除了自己制订的税收减免政策，保税区已经没有什么优势了。”李小钢说，“保税区是在我国国门半开半闭之时，外资进入中国市场的一种灰色通道，其本质上具有过渡性。”
分化发展模式
对于自身面临的局面，各保税区心知肚明，并已积极展开了行动。2005年，深圳市委市政府就邀请国务院发展研究中心成立课题组，为其下一步的发展出谋划策。
今年4月25日，课题组在深圳举行了研究成果商讨会，提出“一区多园，功能分区，境内关外，高效监管”的转型模式，其中“一区多园，功能分区”的运作模式是对“保税区向自由贸易园区转型”普通转型模式在内涵上的提升和突破。课题组还提出赋予保税区出口退税政策与海关高效监管模式，这被认为是解决制约保税区发展瓶颈问题的关键。
深圳保税区管理局的李宗杰说，深圳市将立即着手成立推进保税区升级领导小组，一旦研究报告成熟并获得国家通过，就会立即组织精兵强落实各项战略构想。
不过有海关的相关人士向本报记者明确表示，深圳还不具备转型为自由贸易区的条件。
上海外高桥保税区管委会则在今年1月公布了《“十一五”期间外高桥保税区财政扶持经济发展的若干意见》，并于3月初发布其实施细则，继续在增值税、所得税、营业税、个人所得税等方面的政策倾斜。
上述政策的发布权和执行权由浦东新区划归外高桥保税区，使政策实施将更加具有灵活性；保税区的财政政策将比上海其他区县更加优惠和具有竞争力；除对保税区传统支柱产业的重点扶持外，又在营运中心、展示、专业性功能市场、区镇联动等方面的扶持上加以创新。
保税区的地理范围有限，功能也不及自由贸易区完善，向自由贸易区转型已成为一种必然。这不仅是专家的建议，也已经成为许多保税区的口号和努力方向。
李小钢认为，严格来说，国内15个保税区都还不具备建成完全的自由贸易区的条件，但是可以先行试点，让开放度较大、经济较活跃、效益较好的保税区率先向自由贸易区转型。而那些不具备条件的保税区，干脆取消其优惠政策，按照开发区的模式去发展。
2003年底国务院批准设立上海外高桥保税物流园区，作为全国首家“区港联动”试点。2004年8月，苏州工业园区海关保税物流中心(B型)正式验收并封关，是全国唯一一家B型试点。
区港联动的目标是加工和转口，并以此成为国际性的航运和贸易中心，而B型试点则是为制造企业服务，为货物的原材料和成品提供物流操作平台。这其实就是国内保税区尝试转型的两种模式。
成思危早几年就提出，我国保税区的目标模式可以概括为建立“境内关外，适当放开；物流主导，综合配套；区港结合，协调发展；统一领导，属地管理”的自由贸易区。
他当时的建议是，2003—2006年选取改革试点，并于2006年完成试点任务，初步建成符合目标模式的自由贸易区，力争在2015年建成2—3个世界一流的自由贸易区。
目前，海关总署尚未就保税区的下一步发展表态。不过，“这样大规模的调研和召开研讨会，这本身就表明了一种倾向。”李小钢说。
·相关·1990年6月，国家首个保税区在上海外高桥设立。1994年4月前国家副总理李岚清视察天津保税区并要求保税区按国际惯例运作，全国保税区迅猛发展，目前共建有天津、深圳、张家港等15个保税区。
截至2004年底，全国保税区累计批准设立企业37442家，其中外商投资企业达14189家，合同利用外资281.3亿美元，实际利用外资145.6亿美元，这三项指标占全国的总量分别为7%、2.56%、2.59%。
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